全国政协：推进未成年人网络保护立法 作者：法制日报——法制网     时间：2018-05-16    来源：法制日报——法制网

编者按：

互联网快速发展对广大未成年人学习知识、休闲娱乐、社会交往都有重要积极作用，同时，网络不良信息泛滥、网络游戏成瘾等问题也严重威胁未成年人身心健康，推进未成年人网络保护立法、营造健康文明有序的网络环境势在必行。

5月11日，十三届全国政协第二次双周协商座谈会在京召开。本次双周协商座谈会以“《未成年人网络保护条例》的制定”为议题，针对面向全社会公开征求意见的《未成年人网络保护条例（送审稿）》，政协委员与有关部门深度交流和良性互动，17位委员、专家和企业代表围绕未成年人网络保护的立法定位、总体思路、基础制度、监管体制等提出意见建议。

全国政协召开双周协商座谈会委员建议

加强网络涉未成年人不良信息监管

    法制网记者  蒲晓磊

“儿童邪典视频”引发低幼龄儿童心理恐慌；“蓝鲸死亡游戏”胁迫煽动未成年人自残自杀；抖音、快手、今日头条等网络短视频平台传播涉未成年人低俗不良信息……在网络色情、暴力等内容的侵袭下，未成年人身心健康受到了严重损害。

由于身心发育尚未成熟，认知能力有限，自控能力不足，未成年人极易受到网络游戏和不良信息等影响，出现网络沉迷。

对此，委员们在双周协商座谈会上指出，目前公开征求意见的《未成年人网络保护条例（送审稿）》基本成熟，但还存在未成年人保护特点不够突出、基础制度不健全、监管体制不明确等问题。多位委员建议，送审稿应进一步完善未成年人网络保护监管体制，加强对网络涉未成年人不良信息的监管。

规模大低龄化易沉迷

今年3月29日至4月4日，为了解未成年人网络保护情况，广泛听取各方面对送审稿的意见建议，全国政协社会和法制委员会、台盟中央联合调研组赴深圳、贵州两地开展了专题调研。

全国政协常委、社会和法制委员会主任沈德咏在双周协商座谈会上介绍，委员们经过调研，认为我国未成年人网络活动呈现以下特点：

规模大。截至2017年12月，19周岁以下的网民约1．77亿人，占网民总数的22．9％，未成年人多数已经成为网络原住民。

低龄化。未成年人首次触网年龄段由15岁降到了10岁，占未成年人上网总数的46．8％。

网络多重效应凸显。网络在促进青少年身心发展、社会融入、人际交往、教育普及方面的积极意义毋庸置疑，青少年在互联网高科技领域知识结构、创新能力的提升，更是关系到未来的国家竞争力，但是未成年人身心发育尚未成熟，认知能力有限，自控能力不足，极易受到网络不良信息和有害信息影响，有相当数量的未成年人出现网络沉迷。

委员们呼吁，越是规模大、越是低龄化、越是易沉迷，就越凸显了《未成年人网络保护条例》出台的紧迫性和必要性。

多位委员建议，在条例制定的过程中，立法工作者要平衡好政府监管和市场机制的关系、政府职能与企业权利的关系、家庭与社会的关系、短期效果与长效机制的关系。

调研组强调，在立法过程中，应当明确“预防和保护优先，加强社会共治”的立法原则，既保障未成年人平等充分理性使用网络，又防止他们被不良网络内容侵害。

明确不同性质法律规范适用顺序

未成年人网络保护涉及复杂的法律关系，行为主体众多，需要多种法律规范予以调整，并确定适用先后顺序，才能很好地引导行为、解决问题。

对此，有委员建议，在立法中明确不同性质法律规范的适用顺序。

“作为保障未成年人网络安全的专门立法，《未成年人网络保护条例》应当做好与网络安全法，拟制定的个人信息保护法、民法各分编以及刑法等有关内容的衔接，对一般法难以界定的问题，才由特别法进行规定。”沈德咏建议，注意特别法与一般法的衔接。

全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫建议，送审稿应与个人信息保护相关法律规范相衔接，删除重复内容。“已实施的网络安全法以及相关法律法规中，对于个人信息的定义有明确规定，并未区分成年人或者未成年人，国际通行立法经验亦是如此。因此建议将其从送审稿中删除”。

中国法学会网络与信息法学研究会副会长周汉华认为，应处理好与网络安全法、未成年人保护法以及正在制定的个人信息保护法等相关立法的关系，避免出现立法效力冲突。

“处理好互联网信息内容管理和个人信息保护在条例中的定位，突出立法重点，至关重要，既可以避免立法重复、交叉，也可以充分利用立法资源解决网络环境下未成年人保护面临的突出问题。”周汉华说。

进一步加强基础性制度设计

多位委员在发言中提到，未成年人网络保护问题因互联网技术发展而起，未成年人网络保护立法也应建立技术手段为基础、行政政策性手段为补充的制度架构，加强未成年人网络保护的基础性制度建设。

调研组认为，条例制定的过程中，应当坚持技术规范与政策、法律规制并重的立法原则。对未成年人网络沉迷、不良内容清理、预防未成年人网络犯罪等问题，应当积极选择先进技术手段来解决技术发展本身带来的问题。可以考虑推出专门供未成年人使用的智能终端设备，制造商在产品出厂时有责任安装未成年人上网保护软件。

调研组的建议，也是委员们关注的焦点。

全国政协委员、共青团中央维护青少年权益部部长王锋建议，建立未成年人不能接触的不良信息和有害信息识别制度，并明确未成年人不适宜接触信息的判断标准，既解决政府执法难题，也为网络平台进行内容审核提供尺度，尽量减少“擦边球”情形的出现。

全国政协委员、社会和法制委员会委员严望佳认为，要重视通过为网络信息服务者设定规定动作，让技术防护和行为规范配合发挥作用，运用技术防护手段，为未成年人营造健康的网络环境。“例如，要求网络信息服务提供者采用大数据技术，对未成年人用户进行精准画像，预测潜在的网络沉迷用户群，并通报相关的家长及监管部门，做到提前预警和干预。”

随着移动互联网深入发展，手机等智能终端也出现用户低龄化趋势，对此，严望佳建议，可以生产专门供未成年人使用的智能终端设备，或者在普通的移动智能终端设备由家长来选择加装未成年人沉迷网络的上网保护软件。

全国政协委员、台盟中央常委江利平建议，建立对家长的约束与激励制度，例如，将未成年人网络保护的要求，纳入“文明家庭”建设要求，通过文明家庭、五好家庭评选等活动，发挥居委会、村委会的基层作用，具体落实相关指标。

全国政协委员、北京市第十二中学校长李有毅认为，提升未成年人网络素养制度非常重要，教育部门和学校在这方面责任重大。

“教育部门应当根据未成年人身心发展规律和网络生活的阶段性特点，把教育引导工作摆在突出位置，引导中小学生绿色上网、文明上网，并予以专项经费支持。建构方向一致、学段衔接、前后相承的中小学一体化网络媒介素养体系。中小学校应把未成年人网络媒介素养纳入到学生发展核心素养范畴加以培养，纳入到学校的日常工作、年度工作和发展规划中。”李有毅说。

理顺未成年人网络保护监管体制

保护未成年人健康成长，是政府必须提供的公共服务，也是政府监管必须肩负的责任。未成年人保护涉及多个政府部门的职责权限，需要在立法上合理设计一件事由一个部门或一个部门牵头负责、多个部门协同合作的管理体制和运行机制。

对此，全国政协常委、台盟中央副主席张泽熙建议，在送审稿中明确牵头部门，理顺未成年人网络保护监管体制。

“建议以此次党和国家机构改革为契机，在现有的网络监管格局内，建立专门的涉未成年人网络监管机制。明确网信部门作为监管牵头部门，国务院教育、电信、公安、文化、卫生健康、市场监督管理、新闻出版、广播电视等主管部门依据各自职责做好相关工作。明确中央和地方政府的权责配置，深化部门之间的信息共享、会商研判、线索移交、执法协同，真正把职能部门、群团组织、社会力量都有效整合起来。”张泽熙说。

调研组认为，条例制定应当坚持“市场机制与政府作用相结合”的立法原则。

一方面，加强政府监管，对涉未成年人网络犯罪活动坚决打击，对舆论广为关注的传播低俗内容的直播视频网站，应当坚决清理整顿。

另一方面，要充分发挥市场作用，鼓励企业主动作为，对企业自觉履行社会责任的做法加以肯定，如腾讯公司通过开发“成长守护平台”为家长提供监护手段，就是一个很好的范例。

在未成年人网络保护中，家庭、企业、政府、社会等主体各自需要承担什么样的责任？谁是未成年人网络保护的第一责任人？如何围绕第一责任人履职来立法，成为政协委员热议的焦点。

“家长最了解孩子、最有条件管好孩子，在未成年人网络保护中，家长具有无可替代的重要地位。”全国政协委员、台盟中央常委江利平认为，家长是未成年人保护的第一责任人。

全国政协委员、广东省政协副主席张嘉极则认为，让家长承担第一责任不切实际，相对于家长、政府等主体，互联网企业具有天然的技术、信息和行为优势，可在未成年人网络保护中发挥主要作用，应承担未成年人网络保护最重要的主体责任。

“在未成年人网络保护工作中，教育部门和学校责任重大。”全国政协委员、北京市第十二中学校长李有毅说。

全国政协委员、福建省泉州市政协副主席骆沙鸣指出，未成年人网络保护是一个社会治理系统工程，需要社区、社工、社会组织共建共治共享共赢。

……

委员们认为，未成年人网络保护涉及利益主体众多，各方的认识和诉求不完全一致十分正常，立法要从实际出发，坚持多管齐下、综合施策、责任分担、社会共治，平衡好政府监管和市场机制的关系、政府职能与企业权利的关系、家庭与社会的关系、短期效果和长效机制的关系，增强制度的合理性和可操作性。

家长是未成年人保护第一责任人

“民法总则明确规定，父母是未成年子女的监护人，且负有抚养、教育和保护的义务。未成年人保护法也建立了‘家庭保护’制度，专门规定父母的义务。”江利平认为，这些法律制度，充分说明家长是未成年人保护的第一责任人。

但江利平也注意到，目前的问题是，家长在履行未成年人网络保护义务方面存在许多困惑和困难，比如缺乏科学有效的方法，有些家长疏于管教、有些家长想管但缺乏经验和办法、有些家长简单排斥互联网等。这就需要在规定家长义务的同时，为家长承担责任提供必要条件。

“建议通过立法的方式，明确家长是未成年人网络保护的第一责任人。”江利平说。

江利平认为，家长应主动学习网络知识、以健康网络使用品行和方法教育影响引导未成年人、预防和制止未成年人实施不良网络行为。同时，家长也应尊重未成年人的权利、在代为作出与网络有关的决定时应告知、听取孩子的意见等。还可参考国外的“强制报告”“剥夺监护权”制度，摒弃“清官难断家务事”观念，强化家长的角色和作用。

全国政协委员、辽宁省朝阳市人民检察院副检察长邢吉华介绍，欧盟已将网络素养作为现代公民的基本素养之一，并明确界定网络素养包括利用网络工具解决现实问题、保护个人及信息安全、处理网络信息、网络环境中交流合作以及网络平台上知识创新等五大能力。

“我们在工作中发现，实践中不少网络侵害未成年人权益案件都是因各方主体的网络素养不足而产生。”邢吉华遗憾地说。

邢吉华建议，借鉴国外有益经验，将网络素养的五大能力吸收到《未成年人网络保护条例（送审稿）》中，尤其要明确家长的网络素养能力。

“首先，要求家长、未成年人提高利用网络工具解决现实问题的能力。其次，要求家长以身作则，采取措施保护未成年人的人身财产及信息安全。最后，要求家长提升处理网络信息的能力，涉及识别有效信息，鉴别虚假、诈骗及不良信息等要求。”邢吉华说。

互联网企业应当承担主要责任

张嘉极认为，由家长承担未成年人网络保护的第一责任不切实际。

“众所周知，未成年人是网络原住民，而家长是网络移民。客观存在的数字鸿沟可能会进一步加剧孩子和家长对网络认识的对立。与企业相比，家长明显被动、弱势，很难承担起保护的主要责任。”张嘉极说。

张嘉极认为，互联网企业具有天然的技术、信息和行为优势，应当承担未成年人网络保护的主要责任。

全国政协委员、启明星辰信息技术集团股份有限公司首席执行官严望佳也认为，未成年人网络保护最重要的责任主体是网络信息服务提供者。要重视通过为网络信息服务者设定“规定动作”，让技术防护措施和配合行为规范发挥作用。

在张嘉极看来，互联网企业的主体责任，可由法律责任、社会责任和道德责任三部分组成。

首先是法律责任。

“一方面，互联网企业作为网络产品和服务的提供者，有义务为未成年人这样心智尚不成熟的特殊消费者提供‘绿色无污染’的网络产品。另一方面，互联网企业作为技术手段的掌控者，还可从产品开发、内容审核、用户管理等各个环节消除对未成年人的不良影响。”张嘉极说。

此外，企业还应承担起社会责任和道义责任。张嘉极认为，法律规定仅仅是底线，企业可以结合自身特点，研究开发适合未成年人身心健康的网络产品和服务、探索未成年人网络保护的新技术和新手段、制定严于法律的企业标准等等，送审稿对于企业自觉承担社会责任、道义责任的行为，应予以鼓励。

教育部门及学校应发挥重要作用

4月底，教育部发布了《关于做好预防中小学生沉迷网络教育引导工作的紧急通知》，在李有毅看来，在未成年人网络保护工作中，教育部门和学校责任重大，建议在送审稿中进一步明确教育部门和学校的义务。

一方面，应当明确教育部门的以下法定义务。

“完善网络素养教育体系并纳入不同学段的教学内容；建立家长课堂，开展家长网络素养教育；建立教育主管部门与网信、文旅、公安等部门信息沟通、情况通报、联合处置制度。”李有毅建议。

另一方面，也要对学校的法定义务作出规定。

李有毅认为，中小学校应当建立未成年人网络安全预警和报告制度，定期将发现的未成年人网络生活中的各种安全问题如网络成瘾、网络欺凌、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络反动的和恐怖主义言论等上报教育行政部门，以便第一时间及时加以分析、疏导和解决。

除了教育部门与学校，社区、社工、社会组织的作用也不容忽视。

骆沙鸣认为，未成年人网络保护是一个社会治理系统工程，需要社区、社工、社会组织共建共治共享共赢。

“送审稿应明确共青团、妇联、科协和高校以及社会组织在教育引导未成年人正确价值观和帮扶救助受困受害未成年人的责任，提升相关技术监督、法律监督和社会监督的综合效益。”骆沙鸣建议。

明确各方责任　实行社会共治

尽管委员们在谈论主体责任时都有所侧重，但在观点碰撞中也形成了共识：明确各方责任，实行社会共治。

这样的共识，也是大家建议送审稿进一步修改完善的重点：明确政府有关部门和企业、学校、家庭、行业组织、新闻媒体等各个主体的责任，充分发挥其在未成年人网络保护中的作用，形成未成年人网络保护社会共治格局。

对此，腾讯公司高级副总裁郭凯天非常认同。郭凯天介绍，2017年2月，腾讯公司推出“腾讯游戏成长守护平台”，为家长提供科学管理孩子上网及游戏时间的解决方案，协助家长对未成年子女的游戏账号进行健康引导。一年来覆盖用户近千万，活跃度达92％，得到家长普遍认可。

郭凯天坦言，在未成年人网络保护中，企业责无旁贷，与此同时，也需要多方主体共同参与。

“当前，我国留守儿童超过900万，监护人明显缺位。仅强调实名认证、防沉迷等技术措施，容易被绕过。送审稿强化‘整体论’理念，强调发挥学校、家长的教育义务，政府、企业多方配合，是一大亮点。”郭凯天说。

张嘉极同样认为，强调互联网企业的主要责任，并不意味着政府等其他主体可以缺位。立法中，需要通过规定政府义务，为企业承担责任创造有利条件。同时，也可采取正向激励措施，制定科学指标评价体系，定期评选优秀企业，给予荣誉或经费扶持。

今年3月29日至4月4日，全国政协社法委会同台盟中央共同组织委员赴深圳、贵州等地进行深入调研。

调研组了解到，当前，我国未成年人网络保护形势不容乐观，“儿童邪典视频”引发低幼龄儿童心理恐慌；“蓝鲸死亡游戏”胁迫煽动未成年人自残自杀。

深圳市龙岗区法院近3年来审理涉及未成年人网络受害案件230宗，涉案内容包括在社交网站、购物网站、游戏平台实施诈骗；以社交软件为媒介，使用暴力、胁迫等手段强奸、强制猥亵、故意伤害儿童以及诱骗儿童裸聊、拍摄色情视频照片等。

一些以“矫治网络沉迷”为名的机构，滥用矫治手段，侵害未成年人身心健康甚至致人死亡的事件也时有发生。

……

针对未成年人网络保护存在的问题，调研组就《未成年人网络保护条例（送审稿）》建言，提出要根据互联网发展规律和未成年人网络保护特点，以立法形式明确相关部门和地方政府怠于履职的法律责任。把约谈警示、定期巡查、联合惩戒、黑名单、灰名单等行之有效的监管制度上升为法规，提高罚款额度，加大处罚力度。情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。鼓励基层政府、社区、自治组织积极开展相关工作，对有突出贡献的组织和个人，按照国家规定予以表彰和奖励。

根据危害程度制定惩罚性条款

根据多年来的侦查办案实践，全国政协委员、社法委副主任、公安部原副部长陈智敏发现，利用网络侵害未成年人的行为有15种主要表现形式，可分为以下四大类：

危害国家安全。针对未成年人制作、发布和传播危害国家安全、主权、荣誉和利益，鼓动分裂国家破坏民族统一，灌输恐怖主义和极端主义思想，篡改历史、诋毁英雄人物的信息。

侵害人身权和财产权。如未经同意收集、滥用、买卖未成年人的个人信息、隐私信息，网络主播诱导未成年人进行大额打赏等非理性消费，入侵上网设备、网络账号窃取财产行为。

涉嫌刑事犯罪。如“蓝鲸游戏”、利用“暗网”拐卖儿童；利用互联网组织、诱导、教唆未成年人实施自残自杀、吸毒贩毒、卖淫、赌博等行为。另外，利用互联网教授犯罪方法、提供犯罪工具。

行政监管仍有疏漏。网络安全法等法律法规具有普适性，没有对未成年人保护作出明确规定，互联网服务企业没有根据信息内容对用户年龄进行分级限制，执法部门难以开展针对性监管。如“邪典视频”“邪恶动漫”等，利用经典卡通形象传播低俗内容，少数含有暴力、色情内容。

陈智敏认为，以上行为还在不断发展变化，还会出现新类型新形态，因此，建议在送审稿有关章节中对15种主要表现形式进行表述和规制，使条例更具针对性、操作性和有效性。

“同时，建议针对这些行为，根据危害程度制定打击性条款、禁止性条款和惩罚性条款，使条例更具约束力、威慑力。”陈智敏说。

强化对违法违规企业的问责追责

“作为刑事审判工作者，我们一直注重运用刑事手段保护未成年人，严惩利用网络实施的有组织的拐卖儿童、诈骗等侵害未成年人权益违法犯罪行为。”全国政协委员、天津市高级人民法院副院长李颖在座谈会上说。

李颖指出，随着线上线下的深度融合，利用网络侵害未成年人权益的犯罪行为变得更加复杂、隐蔽和多样化，在传统的刑事手段打击之外，有必要进一步强化行政手段的保护力度，送审稿在这方面应有所加强。

一方面，进一步提高行政罚款的数额。

李颖认为，对以贪利型为主的侵犯未成年人网络权益行为，加大经济处罚效果更佳。

在李颖看来，送审稿虽规定了对不同违法行为处以3万元到10万元、5万元到50万元的罚款，但总体上罚款数额偏低，建议可采取处以“非法所得倍数”罚款的方式，提高罚款数额。同时，综合运用多种行政处罚手段，建议增加“没收违法所得”的罚则，规定“吊销许可证”等资格罚；情节特别严重的，对主要出资者和经营者进行从业限制，将违法经营者彻底排除在市场之外。

另一方面，进一步丰富行政执法手段。

李颖注意到，政府部门在互联网监管过程中，逐渐探索形成了一些符合互联网发展规律的监管手段和方式，在实践中发挥着积极作用。

“建议把约谈警示、定期巡查、联合惩戒、黑灰名单信用管理等行之有效的监管制度上升为送审稿的规定，实现执法手段的法定化和程序化。同时，在法律责任部分，要增加对相关监管部门和人员的责任规定。”李颖说。

全国政协委员、共青团中央维护青少年权益部部长王锋同样认为，有必要强化对违法违规企业的问责追责。细化法律责任，对未履行审核义务、放任不良信息传播的企业，依法高限处罚。

“产业成熟了，企业长大了，就不能像初创时期那样野蛮生长。密集的监管政策，是对步入成长期的网络新媒体产业一份最好的‘成人礼’。通过条例的强力威慑让企业认识到，涉及未成年人信息时必须慎之又慎，这里有雷区、有禁区，靠低俗内容换流量、游走法律和道德边缘的时代已经一去不复返了。”王锋说。

明确政府部门怠于履职法律责任

多位委员在座谈会上提到，针对政府部门怠于履职的情况，应当在送审稿中明确处罚措施。

针对政府部门怠于履职的问题，全国政协常委、台盟中央副主席张泽熙建议，在送审稿中增加“检察与监督”规定。

“政府部门不履行职责的，其上级机关应当责令改正；拒不改正或者情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。涉及刑事犯罪的，应交由司法机关处理。此外，可以设置一个专门的监督部门来监督各部门的履职情况。例如，网信办可以内设一个监督机构，如发现其他部门有怠于行使职权的情况，可先向其提出整改意见，如不履行，再向其上级提出整改建议。”张泽熙说。

全国政协委员、重庆静昇律师事务所主任彭静比较关注网络违法不良信息举报机制的建设问题，在她看来，虽然送审稿规定了网络举报制度，但依然存在举报责任不健全的问题，未对其他政府主管部门的责任加以明确。

“可增加政府有关主管部门的责任规定。网信、文化、新闻出版、广播电视等部门未建立举报制度或不及时受理、处置举报的，上级部门应当责令改正，拒不改正或者情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究行政责任。”彭静建议完善举报责任规定。

责任编辑：李欧

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